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進步的《土地管理法》重在執行

分類:
行業新聞
作者:
來源:
三天前
評論:

  近日,全國人大常委會二次審議《土地管理法修正案(草案)》,因為這次修訂涉及集體經營性建設用地入市、土地征收補償標準和程序變化等重大問題,引起社會廣泛關注和討論。


中國土地制度最大的特征是施行公有制,包括全民所有制和勞動人民集體所有制。按照現行的土地管理法,“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”。也就是說,在目前城鄉二元土地制度下,集體土地的所有者農民如果想參與到城市化和商業化進程中,只能通過國家征收的形式將集體土地轉變為國有土地,通過征收補償的方式分享經濟紅利。這一制度安排對經濟發展來說有其優勢,但是也存在補償標準過低,利益分配不均,滋生腐敗,造成耕地流失和發展無序等問題。

大約十年前,筆者組織幾個在京讀大學的老鄉在位于中東部的老家縣城開展了一次土地征收補償方面的社會調查。我們通過問卷和訪談了解當地農民對現行土地征收制度的看法。農民普遍反映的問題是征收補償決策和實施程序中缺乏話語權、征收補償標準太低。多年過去了,再回到家鄉,當年的農田已經被現代化的城市風貌取代,當時大部分農戶應該已經享受到了城市化帶來的境遇改善。而時代也在進步,他們當年關心的問題在這次土地管理法修訂中都做了改進。

此次土地管理法在兩個方面做了重大改進:一是允許集體建設用地直接入市并完善了入市決策程序。修正案刪去了現行土地管理法關于“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”的規定,對依照“城鄉規劃”等確定為經營性用地并依法登記的集體建設用地,則可以直接入市交易。在程序上,經過本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意才能入市。

二是嚴格征收條件,完善征收程序,改進征收標準。修正案明確規定“為了公共利益的需要”才可以依法實施征地,其中較有爭議的是依據“成片開發建設需要用地”征收的情形,經過二審已經將該種用途征收限定在土地利用總體規劃等確定的城鎮建設用地內。在征收程序上,一定程度上改變了現有的政府單邊主導征收模式,要求政府申請征收土地前要履行調查、公告聽取集體經濟組織及其成員意見等程序,并且必須事先完成補償安置協議簽訂等工作,方可申請征收土地。在征地補償標準上,不再按照土地產值確定補償標準,而是根據各省(區、市)制定公布的區片綜合地價確定并且“至少每五年調整或者重新公布一次”地價,從而確保及時準確反映市場地價。修正案還完善了其他征地農民權益保障措施。

應當說,從上述內容看,土地管理法的修訂體現了以人民為中心的發展理念,具有進步性,是件大事、好事。但是要把好事辦好,還有很多工作要做,尤其是法律的執行環節。

無論是土地管理法修正案本身,還是后續的實施細則要在執行環節下更大功夫:一是要嚴格規劃編制程序。不論是集體土地入市的范圍還是土地征收的范圍都高度依賴于土地總體規劃、城鄉規劃、國民經濟和社會發展規劃等各類政府規劃。目前這些規劃仍以行政部門編制和審批為主,應當增加各級人民代表大會及其常委會在重要規劃的編制和審定中的決策權重,發揮民主制約功能,提高規劃的合法性和嚴肅性,確保不隨意調整變更規劃。

二是強化法律執行和執法監督。必須承認在土地使用上中央和地方,國家、集體和個人的利益、關切都有所不同,重要的是各級政府和集體組織都要依法辦事。目前的修正案規定了上級行政政府和行政主管部門的土地督察制度,但是只有行政督察仍然不夠,對地方政府和集體乃至公民的違法行為本身應當引入訴訟式執法和監督制度,比如在土地使用領域明確檢察機關等有關組織和個人提起行政和民事公益訴訟制度,訴訟式執法和監督作為一種法治化手段,是檢驗土地使用行為合法性、合理性和正當性的良好方式。

三是改善基層治理。修改的土地管理法對集體組織的治理能力,尤其是村級經濟組織的民主決策水平提出很高的要求。在著力推進基層民主自治制度的同時,也要加強對集體經濟組織的領導和管理人員的監督監管,解決基層腐敗和濫權等侵犯農民利益的頑疾。



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